El régimen de los ríos internacionales

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Por. Dr. Edison González Lapeyre

1.- La libre navegación. – El asegurar la libre navegación de los ríos internacionales ha sido, desde los albores del Derecho internacional, una prioridad fundamental, pudiéndose considerar al Congreso de Viena de 1815, como punta de partida y ejemplo, particularmente gráfico, en ese sentido. En esta histórica conferencia, el único uso de los cursos fluviales que la misma analizó, fue el relativo a la navegación. Precisamente, al examinar el régimen normativo allí consagrado, Maurice Bourquin afirmó que el mismo estaba “destinado a proteger los intereses de la navegación, no considerando sino esos intereses y estando concebido esencialmente para ellos”. Ese interés estaba estrechamente vinculado con la libertad de la navegación, lo que se fue consolidando con el desarrollo de las comisiones fluviales a partir de la segunda mitad del siglo XIX. Si bien a lo largo del siglo XX se fue reconociendo el derecho al uso de los ríos internacionales con otros fines, destacándose en tal sentido la labor del Instituto de Derecho Internacional, a partir de 1911, en líneas generales puede afirmarse que siguió prevaleciendo como uso prioritario, el relativo a la navegación.

2.- La Conferencia Interamericana de 1933.- En ocasión de la 7ª. Conferencia Interamericana que tuvo lugar en Montevideo en 1933, se acordó que “los Estados tienen derecho exclusivo a explorar para fines industriales o agrícolas las aguas de los ríos contiguos dentro de su jurisdicción. Este derecho está subordinado a la condición de no perjudicar el igual derecho del otro Estado de la margen opuesta. El mismo principio es aplicable a los ríos sucesivos”. Ahora bien, este principio conforme a la establecido en la citada conferencia de Montevideo 1933 debe tener un límite o estar sometido a cumplir determinadas condiciones. En efecto, allí se estableció que “los trabajos proyectados por un Estado en las aguas de los ríos internacionales deben ser previamente puestos en conocimiento de los otros ribereños con la necesaria documentación. La respuesta debe darse dentro de los tres años con o sin observaciones. En ningún caso, los trabajos de exploración industrial o agrícola deben perjudicar la navegación”. Con el mismo criterio, las Reglas de Dubrownik, aprobadas por la International Law Association en 1956, preservó la libre navegación, al ejercicio de los actos de carácter jurisdiccional por los Estados ribereños. Similares criterios han establecido múltiples acuerdos bilaterales entre los cuales es particularmente destacable el Tratado Anglo-Norteamericano de 1909, relativo a la frontera fluvial que comparten Canadá y Estados Unidos, el que en su artículo 8 estableció como orden jerárquico de prioridades, los siguientes usos: 1) fines domésticos y sanitarios (uso común); 2) navegación, extensiva a los canales y 3) producción de energía hidráulica e irrigación. En lo que respecta a la República Oriental del Uruguay, por decreto del 10 de octubre de 1853, confirmado por ley del 26 de junio de 1854 se estableció: 1º) Quedan abiertos a los buques y al comercio de todas las naciones, los ríos navegables de toda la República. 2º) Los buques extranjeros quedan sujetos, en la navegación de los ríos, a los mismos reglamentos de policía de aduana que los buques nacionales”. Posteriormente, con fecha 7 de mayo de 1862, se limitó ese principio condicionándolo a un criterio de reciprocidad, ya fuese resultante de un tratado o de un hecho. Análogos principios se consagraron también en otros tratados bilaterales o trilaterales dentro del contexto de la Cuenca del Plata como en el Acuerdo entre Argentina y Paraguay, del 29 de julio de 1856, relativo al Paraná, Paraguay y Bermejo, así como en el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación del 3 de febrero de 1876, celebrado entre ambos países. Entre Argentina y Bolivia, el tratado del 9 de julio de 1868 consagra entre las partes la libertad de navegación del Plata y sus respectivos afluentes. Entre Argentina y Brasil, la Convención Preliminar de Paz de 1828 hizo referencia a ese principio respecto al Río de la Plata y luego, ese principio se ratificó, en el Tratado del Paraná, firmado por la Confederación Argentina y el Brasil, en 1856.

3.- Conferencia de UNITAR .- En el año 1971, tuve el honor de desempeñarme como único delegado uruguayo a la Conferencia de UNITAR sobre ríos y cuencas fluviales internacionales que tuvo lugar en Buenos Aires y en esa oportunidad, expresé, por primera vez ante un foro internacional, la posición de nuestro país en cuanto a que apoyábamos la posición argentina de establecer un régimen de consulta previa en el caso de obras a efectuarse por un ribereño que puede causar perjuicio sensible a otro ribereño en un curso fluvial compartido. Esta posición era combatida fuertemente por el Brasil y la controversia se llevó a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente que tuvo lugar en Estocolmo en 1972 donde el Uruguay tuvo un rol protagónico mediando entre Argentina y Brasil, que declinó su posición y a propuesta de la delegación uruguaya se acordó, por unanimidad, remitir un proyecto de resolución a la XXVII de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1972

4.- La resolución 2995 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.-. Conforme a lo planteado por la Conferencia de Medio Ambiente de Estocolmo, la Asamblea General de la ONU, por la resolución 2995, estableció el deber de los Estados de brindar “conocimiento oficial y público de los datos técnicos relativos a los trabajos a ser emprendidos dentro de su jurisdicción” que pudieran causar perjuicio a los Estados vecinos. En el parágrafo 2 de esta resolución se estableció que “los datos técnicos mencionados en el parágrafo precedente serán dados y recibidos con el mejor espíritu de cooperación y buena vecindad, sin que ello pueda ser interpretado como facultando a cualquier Estado a retardar o impedir los programas y proyectos de exploración y desarrollo de los recursos naturales de los Estados en cuyos territorios se emprendan tales programas y proyectos”. El Embajador y profesor Julio Barberis, distinguido jurisconsulto argentino con el cual participamos en las negociaciones que culminaron el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, expresa al respecto:” Esta disposición prescribe que el régimen de intercambio de información no puede ser desnaturalizado y convertido en un pretexto para demorar o impedir una obra” (Los recursos naturales compartidos entre Estados y el derecho internacional, ed. Tecnos, Madrid 1979, p.162).

5.- El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo.- Ese fue el espíritu que privó en la solución que le dimos al Tratado del Río de la Plata en los arts. 17 y ss. ,y, conforme a ese espíritu, oportunamente, manifestamos que la Argentina no podía seguir dilatando con tres tandas de observaciones, escalonadas, al proyecto ejecutivo presentado por nuestro país ante la CARP, porque debía actuar con el “mejor espíritu de cooperación y de buena vecindad” y porque el sistema de consulta no puede ser utilizado caprichosamente para obstruir la profundización del canal de acceso al puerto de Montevideo. En lo que respecta a la exigencia formulada en cuanto a que nuestro país debía enviarle el estudio de impacto ambiental definitivo debo establecer que carece de sustento legal. En efecto, el art. 17 del Tratado, establece: “La Parte que proyecte la construcción o alteración de nuevos canales, la modificación o alteración de los ya existentes o la realización de cualesquiera otras obras, deberá comunicarlo a la Comisión Administradora, la cual determinará, sumariamente y en un plazo máximo de treinta días, si el proyecto puede producir perjuicio sensible al interés de la navegación de la otra Parte o al régimen del Rio”. El inciso tercero de este artículo al referirse a la notificación que con ese proyecto se realiza a la otra parte, establece que en la misma “deberán figurar los aspectos esenciales de la obra y, si fuere el caso, el modo de su operación y los demás datos técnicos que permita a la Parte notificada hacer una evaluación del efecto probable que la obrará ocasionará a la navegación o al régimen del Río”. Como puede apreciarse en los datos técnicos que deben figurar en la notificación y por ende puede reclamar la otra Parte, sólo se incluye el efecto que la obra, eventualmente, es susceptible de ocasionar a la navegación o al régimen del Río, no la eventual contaminación o al impacto ambiental. Incluso hay un antecedente que debería tenerse en cuenta, cuando en el año 2009, en el seno de la CARP, la delegación del Uruguay ante esa Comisión que presidía el Embajador Elbio Rosselli aprobó, prácticamente a carpeta cerrada, el proyecto de construcción del emisor de aguas cloacales e industriales que va a colectar las aguas de los ríos Matanzas y Riachuelo, lo hizo en razón de entender que ese emprendimiento no podía afectar ni la navegación, ni el régimen del Río. Personalmente, en este caso específico sostuve que hubiera sido correcto que se hubiera cumplido con el procedimiento prescrito en los arts. 18 y ss. y ello fue controvertido por el Catedrático de Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho de la UDELAR, Dr. Alejandro Pastori que sostuvo que, por no afectar la navegación o al régimen del Río, no correspondía seguir ese procedimiento. Le repliqué, en esa oportunidad y luego en la exposición que efectué en el CURI, manifestando que tenía razón en cuanto a que ese emprendimiento no iba a afectar la navegación por cuanto se trata de un túnel subfluvial, pero si podía afectar el régimen del Río habida cuenta de que va a verter 2. 300.000 metros de esas aguas cloacales e industriales por día, con líquidos a mayor temperatura de las aguas del Río de la Plata con el agravante de que, con el emisor Berasategui, el monto de esos efluentes va a superar los 5, 100.000 metros cúbicos por día, es decir, el equivalente a 8 veces el consumo de agua potable de Montevideo, San José y Canelones. Obviamente la profundización del canal de acceso al puerto de Montevideo en un metro y su extensión en 4 kilómetros no puede afectar la navegación ni al régimen del Río. De modo que es plausible el acuerdo celebrado entre el Canciller del Uruguay Ingeniero Omar Paganini y la Canciller de Argentina Dra. Diana Mondino, poniendo fin a un largo proceso iniciado en el marco del art. 17 y ss. del Tratado del Río de la Plata habilitando de ese modo el llevar a cabo la profundización del canal de acceso del puerto de Montevideo llevándolo a 14 metros de profundidad y prolongando su extensión desde el kilómetro 57 al 62 .

6-. El Estatuto del Río Uruguay y el caso Botnia.-El tratado denominado Estatuto del Río Uruguay, firmado en Salto el 26 de febrero de 1975,en su artículo 7, prevé la consulta no sólo por obras que pueden causar perjuicio a la navegación y al régimen del Río, sino que incluye a las que puedan afectar la calidad de sus aguas .En este caso, nuestro país, no presentó el proyecto para la construcción de la planta de pasta de celulosa denominada en esa época Botnia y actualmente UPM, como correspondía ante la CARU y, aun así, la Argentina no obtuvo una sentencia favorable del Tribunal de La Haya. Al respecto cabe establecer que luego de un largo proceso, donde las partes solicitaron medidas cautelares que no prosperaron, en definitiva, la Corte, en su Ordenanza de abril de 2010 entendió que el Uruguay había violado esa disposición por no haber presentado el proyecto ante el plenario de la CARU pero que, por otro lado, la Argentina no había podido probar que la planta de pasta de celulosa que ya estaba en funcionamiento contaminara las aguas del Río por encima de los estándares internacionalmente aceptados. Que, en consecuencia, no podía hacer lugar a la demanda argentina de impedir el funcionamiento de la referida planta de pasta de celulosa sin perjuicio de que las partes realicen un monitoreo permanente de la calidad de los efluentes de la misma, lo que se ha venido haciendo sin sorpresas ni controversias relevantes. https://www.portalmaritimo.com.uy/

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